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嘉兴市国有资产管理体制变革见证
发布日期:2014-07-20 信息来源:浙江省国资委 浏览次数:字号:[ ]

 

 

嘉兴市国有资产管理体制变革见证

 

杜守嘉

 

笔者1977~1982年,在部队作为军代表,参加舟山地区国家工程的管理;1988年3月,调到嘉兴市政府经济体制改革办公室,主要从事国有企业的体制改革;2004年,在嘉兴市国有资产监督管理委员会工作,直到2011年6月退休;退休后又被浙江省国资委聘任担任《浙江通志·国有资产管理卷》编辑。多年来,既和区域宏观国有资产管理打交道,又和国有企业改革发展实践相联系。这里就嘉兴市级国有资产管理体制的变革谈一点经历与体会。

 

嘉兴国有资产管理具有悠久的历史

 

嘉兴的国有资产管理和全国一样,历史非常悠久。可以这么讲,有政府、有财政,就有国有资产的管理问题。清朝虽然是封建国家,但也有国家资产,乾隆皇帝六下江南,其中重要原因,和我们这一带的海塘工程的建设有关。清朝两千万银两的投入,为杭嘉湖地区抵御海潮,促进经济发展,成为鱼米之乡奠定了基础。民国时期同样有国有资产管理。沪杭铁路的建成、沿海抗战公路的建设,都与当时政府国有资产投入与管理有关。

新中国建立以后,嘉兴的国有资产通过以下几种途径形成:一是从国民党政府中接收,如嘉兴绢纺厂;二是公私合营后形成,如民丰造纸厂;三是新中国新投人形成,如嘉兴毛纺厂等。这些资产为嘉兴的经济社会发展作出了一定贡献。但当时,国有资产在企业是以全民所有制的形式出现的,政企不分。宏观国有资产管理,由政府各个部门行使;国有企业领导人员,由党委、政府部门任免。企业生产性资源实行计划经济,由国家分配,收益实行统收统支。职工工资收入,基本上实行“大锅饭”的平均主义办法,干多干少一个样,呈现“奖金争着拿,干活赖洋洋”的局面。企业用工也是计划安排的。由于产权不明确,用人不讲成本。一个4千个人的工厂,有2000人脱产。企业内中层干部的产生,也缺乏竞争机制。显然,在这种体制下,国有企业的效益是低下的,因而严重制约了经济社会的发展。

 

嘉兴国有企业体制改革是从1983年撤地建市后开始的

 

1978年后的改革,给嘉兴吹来了春风。1982年,嘉兴开始在农村实行联产承包制。1983年,嘉兴地区撤地建市,嘉兴由原来的县级市改为地级市。严格意义上讲,国有企业及政府国有资产管理体制改革是从那时开始的。1984年,在南湖烟雨楼开过一个企业落实经济责任制会议,拉开了嘉兴城市经济体制改革的序幕。从1986年开始,探索承包经营责任。1987年,有150多家国有、大集体企业,实行“确定基数,超收分成”的承包经营责任制。1988年,极大部分企业采取承包的办法,还实行“工效挂钩”的办法,以解决企业和政府的分配关系。1988—1995年这一时期,市国有企业在实行厂长(经理)负责制的同时,进行了以产量、产值、利润为主要内容的承包、租赁试点;一些国有企业施行了全员风险抵押承包。承包经营具有激励作用,在当时为嘉兴经济发展作出了很多贡献。当时,嘉兴绢纺厂的“红梅牌”绢丝,一年创汇要几百万美金。到1989年,累计有2000万美元。嘉丝联的“金三塔”丝织品,二轻公司的“海鸥”电扇、“皇冠”灯具、“益友”冰箱等“四大名旦”,都出现在那个时期。

承包制和租赁制的改革试点,对市国有资产管理起到一定的强化作用,但也不可避免地存在短期性和局限性。承包经营毕竟是一种过渡的方法,操作也非常困难。一是“确定基数,超收分成”的基数很难确定。记得当时的市长周洪昌、体改主任朱家椿和嘉兴民丰纸厂,为了基数双方谈了好几次,最后一次商谈,一直到深夜才定下来。二是包盈不包亏的弊端。照理讲,承包同时实行工效挂钩,企业效益好,职工工资奖金发的多;企业效益差,奖金少。然而实际上,一些企业亏损也在发奖金;有些企业靠贷款来发奖金。由于承包制并没有将企业经营者的利益与企业的长远发展和根本利益进行捆绑,一些企业经营者利用承包合同的漏洞,只包赢不包亏;许多企业经营者“竭泽而渔”,在较短的承包期内,最大限度地获取现期收人。承包者的短期行为,导致国有资产的大量流失,国有企业的效益又开始滑坡,部分企业亏损越来越严重。

 

1992年起嘉兴探索国有资产宏观管理体制改革

 

当时,上海、深圳市这方面的改革探索已走在全国的前列。为了推进嘉兴的改革,由当时体改办主任敖文治带领下,我们一行人专程到上海经济体制改革办公室,学习国有资产管理体制的改革。这次学习收获非常之大,把上海国有资产管理新体制的方案都拿到了手,而且对机构框架怎样设立、国有资产管理具体制度怎样制定,基本上有了数。回来以后,结合嘉兴实际,由我执笔起草了《建立嘉兴市国有资产管理体制的方案》。这个方案,得到当时市里领导的肯定,也为后来建立嘉兴市国有资产管理新体制奠定了基础。

上海是1993年成立国有资产管理委员会和国有资产管理办公室的。通过国有资产授权经营,塑造国有资产营运机构,形成市国资委(市国资办)─资产营运机构(40家国资授权经营公司)─企业的三级管理机构。处于核心位置的授权经营营运机构,不仅形成了保证政企分开的“隔离带”,有效地促进国有资产保值增值机制的形成,而且大大增加了国有资本对社会资本的调控能力。上海国有资产管理营运的另一个主要特点是打破了行业垄断,国有资产进行跨行业的整合与重组。

深圳市自1994年后逐步构建起国资委(国资办)─国有资产营运机构─国有企业三层次的国有资产管理营运模式。

嘉兴由于各种原因,直到1996年才正式开始搞。当然,在这之前,1994年市政府对民丰集团公司和丝绸集团公司两家国有企业,进行国有资产授权经营的试点,确定了以国有资产保值增值为重点的考核指标体系,并实行考核奖惩。1995年,市部分国有企业被列入省百家建立现代企业制度试点单位,开始探索建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

1996年,成立嘉兴市人民政府国有资产监督管理委员会(简称国资委)及其办事机构市国有资产监督管理办公室(简称国资办),并规定了职责和工作规则。市国资办与国资局实行两块牌子、一套人马,合署办公。同时,组建由原行政性公司、局“转体”的机电、化建、纺织、轻工、毛纺、商业、物资等7家国有控股(集团)公司;明确民丰、丝绸、医药、嘉化、华绢、金三塔、菲利普、经济协作等8家企业集团公司,为国有资产授权经营的国有独资营运机构,嘉钢、加西贝拉2家为委派国有股权代表的公司。在市国有企业产权制度改革大面积推进的情况下,1999年撤消市纺织、化建、轻工、机电等4家国有控股(集团)公司,市丝绸集团公司整体改制为国有参股的公司制企业;同时,新组建市级工业类的营运机构——市实业资产经营有限公司,把纺织、轻工、机电、化建丝绸等国有控股公司(集团公司)的存量国有资产并入。

这期间,还积极探索过国有资产具体实施监管的途径与办法。明确按现行干部管理权限,委派营运机构的国有产权代表,外部监事统一由市国资委委派。确定各国资营运机构与子公司建立投资承资母子公司关系,并依法行使国有资本出资人权利,层层建立资产经营责任制。对营运机构核定考核基数,初步完善了考核指标体系,实施以国有资产保值增值为主要内容的考核奖惩。

由于国有企业改革的需要和行政主管部门因“转体”而消失,在这一时期,由各国有控股(集团)公司和调整重组的实业资产经营有限公司,虽作为国资营运机构以履行国有资产保值增值为主要职能,但同时又要承担推进企业改革、处理遗留问题、分流安置职工等社会和行政方面的职能。

1996年开始,市建立国有资产管理体制的改革实践,应该说取得了不少成绩。其中,至2002年底,市级国有企业生产总量为390476万元(含执行企业会计制度事业单位的国有资产),主要分布于工业、商贸、粮食、经济开发区、建设、水利以及机关部门兴办三产、事业单位等系统,其中,国有全资、控股、参股企业共 147 户。注册登记的国有资产营运机构共7家 ,分别是实业资产经营有限公司、商贸资产投资经营有限公司、粮食资产经营有限公司、民丰集团公司、国鸿集团公司、城市建设投资有限公司、教育发展投资有限公司。另外,市交通投资集团有限公司、市水务投资集团有限公司、市城市建设发展投资集团有限公司、市文化体育发展投资有限公司、市卫生发展投资公司等5家市级国有资产营运机构,正在积极组建整合。

当然,当时的国有资产管理体制仍存在政企职责不清,政资机构不分,分割管理,权责不明,运营效率低下,资产流失等,依然成为困扰市国有资产管理体制的突出问题。主要体现在:其一,专司国有资产管理的机构比较虚化。第一层次的市国资委,实际上是个虚拟的会议体,不是法定监管机构。部分国资委成员单位负责人兼任副主任,类似“两块牌子,一套人马”。随着上一轮机构改革国资局撤消,降格为财政局内设处室建制,市国资办已不可能将国有资产的监管职能真正落实到位。另外,第一层次并没有实现管资产和管人、管事相结合,出资者的“三大权利”(资产收益、重大决策和选择管理者)分属于不同职能部门。如,对资产经营公司经营者的任用和管理,基本上由组织部门负责;资产和财务,由财政局负责;党组织关系,由企工委负责等,导致所有者缺位,国有资产分割管理,职能部门“多龙治水”,对营运机构资产经营公司难以形成有效的制约和监督。

其二,营运主体功能定位不够明确。营运主体性质模糊。营运主体性质特殊,既是企业法人,由不同于一般企业。监督手段缺乏。本应以出资人身份履行国有股东代表的职责,但进入企业后,往往与企业领导层结成利益共同体,形成新的“内部人控制”,产权代表报告制度和监事会制度等流于形式。

其三,营运主体规模偏小,产业集中,功能单一。基层企业“散、小、弱”现象普遍,缺乏持续发展能力。据当时市财政局统计,至2002年底,企业国有资本总量390476万元中涉及147户企业。多数国有企业资产规模小,设备陈旧,人员负担重,管理水平低下,产品与服务缺乏竞争力。国有资本在1000万元以下的有116户,占总企业数的79%,拥有国有资本27789万元,平均每家239.5万元。

 

2003年12月嘉兴市国有资产专职管理新体制诞生

 

以上这些问题的出现,在全国都有普遍性。2002年11月,党的十六大召开,江泽民总书记在报告中强调,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制。提出:“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值”。

按照中央的要求,针对嘉兴的问题,市体改办迅速行动起来,承担了组建市国有资产管理新体制的方案设计。在体改办主任王马青的带领下,进行认真调查研究,几易其稿,搞出了新体制的方案。通过努力,2003年12月,嘉兴市国有资产监督管理委员会成立。这标志着专职的市国有资产管理新体制诞生,这在全国地市一级是走在前列的,比2004年成立的省国资委还早一年。

接着,市政府成立了由市长陈德荣任组长的市深化国有资产管理体制改革领导小组,及时研究解决国资监管工作中的重大问题。2005年,根据国资监管新体制构建步伐的不断加快,又适时地将该领导小组调整充实为嘉兴市国有资产监督管理领导小组。从而,保证了国资监管工作的顺利进行。

新成立的国资委在市主要领导的支持下,做了许多前人没有做过的事。2004年到2006年着重做了以下几件事:

建立健全国有资产监管体系。采取强化对国有资产代表的监督约束,凡涉及产权变动、一定数额以上的投资贷款担保、分配方案等企业重大事项,建立企业产权代表报告制度;财务总监以国有股东代表人的身份进入监事会、向出资人负责,参与审核财务报告、拟订年度预算及利润分配方案等,并列席董事会,实行大额资金运作总经理和财务总监“联签制度”;充分发挥社会中介机构的监督作用;深化收入分配制度;积极培育产权交易市场等。

人事管理制度改革创新。这是特别值得一提的事。当时如何防止国有企业内部人控制问题,是一个难题。市长陈德荣非常关注这个问题。把北京学者刘纪鹏写的理论文章,批示给新成立的市国资委。后来,在全国首创了“三三制”做法,完善国资营运公司法人治理结构。即董事、监事1/3由公司内部产生,1/3由专业技术人员担任,1/3由行业、联系部门专家出任。董事会由非执行董事、独立董事和执行董事组成,分别从市国资委和国资营运公司联系(行业主管)部门、社会各界专业技术人士和专家、国资营运公司内部选拔担任。兼职不兼薪,谋事不在册,为有效克服内部人控制现象,提供了制度安排。起了积极作用。在省内外产生了很好的影响。

2007-2010年,着重做了以下几件事:

推进国有企业的优化重组。2007年和2009年,对市级国资公司进行了大规模的优化重组和深化完善,市级国资营运公司从原有的14家整合重组为6家。同时,加大对承资企业的改革重组力度,积极指导国资公司将产业相近的承资企业进行整合重组,压缩企业管理层级,提高管理效率。

规范市级国资营运公司高管人员的身份管理。根据《公务员法》以及中央、省有关规定和要求,对公务员特别是党政领导干部在市级国有企业兼职、任职行为,进行清理;研究制定并实施《关于进一步规范党政领导干部在市级国有企业兼(任)职问题的若干意见》。

在全省率先开展市级国资营运公司公务用车改革。对公司的车辆进行定编,对核减的车辆进行公开拍卖,对保留的车辆安装GPS定位系统。

进一步加强了对国资公司的业绩考核。修订完善企业负责人年度和任期经营业绩考核办法,建立即期与中长期相结合激励约束机制。根据企业资产、规模、竞争性资产等因素,研究出台具有嘉兴特色的《市级国资营运公司负责人薪酬管理暂行办法》。制订出台员工薪酬总额管理、领导人员职务消费和收入分配等管理办法,建立健全国有企业收入分配调控机制,构筑企业领导人员在职务消费上的“玻璃钱柜”。

修订完善出台《关于进一步深化市属国有企业改革的若干意见》,调整企业实施“双缴双保”和改革重组等改制政策,进一步落实了改制“第一责任人”职责工作体系,保障市属企业深化改革资金的落实到位。这几年中,累计处理40多家企业的改制遗留问题,涉及人员一万五千多人,其中在职人员六千多人。同时,协调配合相关部门和单位及时妥善化解各类信访矛盾,对国有企业改制过程中的重点难点信访问题实施跟踪监控,从而为全市经济社会发展营造了和谐稳定的发展环境。

积极推进国资公司融资创新,主动开展企业融资服务。2007年以来,嘉城集团发行17亿企业债;嘉通集团发行5亿元信托产品、10亿元企业债券;嘉源集团利用项目优势,落实总额1500万欧元的德国政府贷款;南湖区、秀洲区、经济开发区、嘉兴港区国资公司,联合发行25亿元组合信托产品。同时,还指导帮助海盐、海宁、桐乡、嘉善、港区等县(市、区),成功发行55亿元企业债券,指导帮助嘉发集团、南湖区、秀洲区等完成联合发债的申报工作。

2003年底,市国资监管新体制的建立,为国有资产保值增值,起了有效的推动作用。通过努力,到2010年底,纳入监管的市级国资总量达740.13亿元,比2007年407.99亿元增长81.4%;国有资产净值198.61亿元,比2007年国有资产净值112.62亿元,增长76.4%,为我市经济社会平稳较快发展作出了应有的贡献。当然资产负债率67.52%,比2007年66.05%,增加了1.47%,这是值得需要注意的问题。

 

国有资产管理体制仍然需要深化改革

 

旧的矛盾解决,新的矛盾产生。国有专职监督管理新体制建立后,又出现新的问题。特别有三个方面:其一是几个国资运行公司人员膨胀的厉害。记得有一个公司,由原先的40多人,一下子增加到100多人。公司由盈变亏。而且说白了,新进去的员工,大多数是有一定关系的。深层次的原因,是国有资产与经营者关切度低,用多用少一个样,再加上人事制度的落后。针对这些问题,我在委里班子开会的时候,竭力呼吁,对六大公司及子公司进行编制管理,定岗定员、公开竞争招聘新员工。这个主张,得到了当时市里主要领导和当时的国资委主任盛付祥等人的支持。后来根据市里主要领导指示,公司和机关一样实行编制管理。改革取得了显著成效。各公司人员数得到了控制,人员招聘公开化,促进了素质的提高,也减轻了公司领导的负担。如果没有这个改革,想通过关系进公司的人实在太多了。据说,连当时市里主要领导,也深感这个办法好,否则打招呼的人实在太多了,连他都吃不消。其二是高负债问题。各公司平均负债近70%,有的公司可以讲已资不抵债。问题的产生,有各种原因,有指导思想问题,更主要的是缺乏自我压束机制。对这个问题,我发表过好几篇文章,在委里也提出过对策措施。我的主张有三点,一是对公司的考核,要把资产负债率比例作为重要指标;二是推进深层次的改革,对公司经营者进行期权制、期股制的改革,从本能上根治不讲成本,短期化行为;三是市领导涉及国有资产的重大项目建设决策,要建立论证制、问责制,确保科学决策。很遗憾的是,高负债问题到现在还没有完全解决。长期下去,将拖后腿,影响我市的下一步健康发展。

其三,前面提到的资产收益、重大决策和选择管理者分属不同职能部门等“多龙治水”问题,仍有不同程度的存在。如对集团公司经营者的任用和管理基本上由组织部门负责,管资产和管人、管事相结合难以真正落实。而且企业的行政化倾向,在2007年之后有走回头路之感。这些问题说明,国有资产管理仍然需要深化改革!

 

(作者系原嘉兴市国有资产监督管理委员会副调研员)

 

 




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